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什麽是現代化的城市治理?
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信息來源:財經雜志  2019-12-26

  前言

  目前,中国城镇化已进入高速增长期,我国规模城市总数达到世界首位,城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时,当前城市發展中面临的问题却愈发突出,宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加,金融风险压力巨大,城市转型面临着严峻的挑战。

  因此,在當前形勢下,應當如何認識城市的發展規律?如何做好對城市居民的公共服務?如何提高城市資源的利用效率?如何增加就業和進行産業的空間布局?如何避免更嚴重的危機和風險的發生?這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上,結合中國城鎮化的實際情況,尋找出解決的方法和答案。

  于此背景之下,中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目,利用我中心优质学术研究力量,试图解答城市發展、城市政策、城市规划等方面的种种问题,并将就城市发生的社会热点问题,提出我们的分析方法,供读者参考。 

  作者:李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家 

  十九届四中全会提出“推进國家治理体系和治理能力现代化”。這裏有兩個關鍵詞,一是現代化,二是治理。針對中國的城市來說,如何實現城市的現代化治理,是我們必須要面對的主題。在經曆了40年的高速增長之後,在中國地方政府的層面,對現代化的理解確實還存在著許多認識上的偏差。原因在于,我們並沒有認真地思考過。所謂現代化,無論從物質層面上,還是從觀念層面上,都需要進一步厘清。否則,對現代化的過度理解或者誤解,會導致治理過程中出現嚴重的失誤。 

  首先,從觀念上理解所謂的城市治理的現代化問題,可能直接涉及到目標模式的選擇。我们很多人仅仅从西方國家曾经有过的成功模式,就认定西方发达國家目前的治理模式,就是所谓的现代化治理模式。正是因爲如此,涉及到改革和制度的設計方面,照抄照搬成爲許多學者和政府官員的認知模式。可是我們反思中國改革開放四十年的成功經驗,並沒有完全按照西方的模式全盤複制,而是一直遵循著中國式的發展路徑,不僅取得了經濟的高速增長,而且同時完成了人類曆史上空間規模的城鎮化進程。甚至在发展到一定阶段,中国竟然成为西方发达國家的战略竞争者。如此看來,中國的發展模式也有其合理處,是不是在一定程度上,也代表著現代化發展模式的一種選擇呢?這一點確實引人深思。毕竟在西方发达國家的现代治理体系中,完善的法律制度和治理体系,已经固化的利益结构,为治理体系服务的所谓的价值观体系,都已经成为固定的模式在全世界推广。而且之所以可以迅速得到推廣,也是伴隨著曾經的成功,無論是經濟上的,還是政治上的,或者是軍事上的。因此這種現代治理體系的推廣在現實中是十分容易得到社會認同並得到廣泛支持的。但是在中国改革开放四十年的历程中,我们走了自己的经济社会发展道路和社会治理模式,在涉及14亿人口规模的國家治理和经济增长的路径中,维持了稳定的社会结构,实现了高速的发展进程,而且在后发的新兴國家、发展中國家和诸多人口大国中,中国取得的成绩最为瞩目。仅仅从成功的路径看,在一种更为广泛的认知体系中,现代化存在着不同的发展模式和路径,中国是不是也等于提供了一种道路的选择呢?正是因为如此,我们对于现代化的定义,可能就会出现多重的选择,在中国迈向现代化道路过程中,更是代表了一种更为现实的、稳定的社会治理体系,而且之所以在治理过程中取得成功,是因为覆盖更为广泛的人口,实现了从贫穷向中高收入國家的过渡。这种现代化进程和发展路径同样值得更多后发國家作为一种模式和经验来借鉴。 

  對于現代化城市治理的理解,還有很多人更關注物質層面的內容。在中國的城鎮化進程中,我們經常注意到,很多地方政府官員更爲看重物理空間的和物質上的現代化,追求的是以城市建設、高樓大廈、大廣場和大馬路爲表象的現代化。到了信息革命的今天,我們很多人在談到現代化的時候,更多把焦點對准人工智能、互聯網和大數據,而且熱衷于投入大額資金在政府管理系統中建設所謂的智慧平台和大數據平台。當很多物質的現代化手段作爲政績工程顯眼的擺放在政府管理中心工作時,我們似乎看到中國的城市距離現代化並不遙遠。但是當我們對現代化理解産生了偏差,過度追求所謂表象的現代化,而嚴重忽視我國的現實國情時,一方面會導致資源配置效率下降,造成了嚴重的資源浪費;另一方面也會增加城市化成本,擡高城市的門檻,形成了城市化進程的阻力。 

  現代化的城市治理理念重點是以人民爲中心,以爲人民服務爲主體,在城市則是對所有的城市居民服務,而不是以管理來替代服務的治理理念。更重要的是實現管理和服務的有機結合。很多城市政府在制定城市治理政策時,往往把管理放在第一位,把領導的要求放在第一位,把自己的主觀想象放在第一位,而忽視了包括外來人口的所有城市居民的現實需求。这些管理理念表面上似乎是向发达國家看齐,但根本上是在向上级领导看齐。虽然我国改革开放以来城市發展和城市化进程取得了前所未有的成绩,但是基于我国人口过多,城市化的进程还有漫长的路要走,当前要特别注意如何处理好增长和就业之间的关系问题,要注意如何有效地通过城市产业的发展,带动非农就业,加快农村劳动力向各类城镇转移,为我国迈向社会主义现代化奠定重要基础。如果我们忽视了这个过渡的过程,给自己定了过高的发展目标,盲目地按照西方理念来要求自己,盲目地认为我们已经接近、甚至很快就会超越发达國家的水平,那么我们就会把城市治理的重点,从解决当前城镇化发展进程中突出的农业转移人口市民化问题,从解决当前城镇居民人均收入水平增长和提高的问题,解决城市居民在过度阶段的现实需求问题,转向实施所谓的高大上的政绩工程、面子工程和解决少数人的所谓“现代化”问题。也正是因为如此,我们制定的一系列城市政策,才脱离了城市居民的现实需求,脱离了城市發展阶段的实际,脱离了城乡融合发展的要求,脱离了以人民为中心的实质。這樣的現代化與中央的要求相距甚遠。從一些城市制定的所謂城市治理政策來看,與真正地符合以人民爲中心的現代理念還有較大的差距。 

  城市治理现代化,要尊重城市發展规律。按照經濟社會發展規律去治理城市,應該是現代化治理的基本要求。城市治理规律到底如何来理解,是按照西方发达國家的城市發展模式来理解,还是根据中国改革开放几十年的实践来认知?可能這在現代化城市治理理念中還存在著重大的分歧。畢竟城市不是在一張白紙上畫出來的,城市的産業發展、城市居民的就業、城市經濟的創新,都要面對利益群體,都需要穩定的發展環境,都需要按照市場規律來實現資源的有效配置。特别是在中国,在城市化高速增长的过程,在城市發展的空间内,还有很多制度障碍约束着潜力的发挥。同時中國的城市治理政策也爲創新經濟的發展提供了最好的實踐土壤,各種新經濟模式在城市的應用、推廣和實踐,取得了顯著的效果。在这个进程中,如何总结中国城市的发展规律,如何认识中国城市曾经走过的道路和存在的误区,如何把中国的城市治理特色与发达國家的城市發展经验有机结合,确实需要在理论和观念上进行探索。例如,如何理解城市的社会稳定对后发國家的城市增长所起到的重要推进作用?如何理解城市房地産的發展規律在一段時間內通過土地出讓爲城市帶來的重要積累如何理解城市政府低成本調動資源對于城市建設的促進作用?如何加深城市決策者對新經濟領域的認識,發揮他們協調各類傳統利益群體關系的作用,減少創新的阻力等等。当然,在总结城市發展规律的过程中,我们也要看到,尊重经济社会发展规律,遵循市场规律,对提高城市公共资源的投资效率会有什么作用。如何在发展和改革的进程中进一步释放潜力,而不是盲目攻关导致社会不稳定,甚至破坏了城市發展的稳定基础。城市是一個具有一定人口規模的高密度人群集中的空間載體。作为后发國家,其城市發展规律与先发國家的规律有着本质的不同。在不同的人群结构中,如何处理好各利益主体的关系,如何为产业提供优良的服务和公共设施的安排,如何降低城市發展成本或者是让市场根据成本发挥资源配置作用,可以说这是城市發展规律中需要重视的理论问题。但是在中國的城市化道路中,成功實踐的同時也面臨著各種挑戰,在實現粗放型的高速增長之後,我們還是要回歸高質量發展。正是因为如此,提出现代化的城市治理理念,就是要我们认清现实,找出中国的城市發展规律,对症下药,提出城市治理的良方,才有可能落实现代化的城市治理理念。 

  現代化的城市治理理念還面臨著轉型挑戰。畢竟我們在取得成功的同時,也造成了巨大的資源浪費,城市的粗放發展導致了發展成本的提高,進而城市的效率下降。根據國際經驗,完全的轉型需要價值觀的變革,思想上也會面臨著利益主體的阻力,更重要的是一旦涉及到重大的利益結構調整,還會轉化爲社會阻力。所謂轉型的另一種解釋就是在空間上尋找薄弱環節,尋找可釋放潛力的空間。在這個意義上,不是機械地理解所謂的“現代化”,更重要的是把現代化融入到大曆史的進程中,如何解決現實問題,如何克服增長阻力,如何發揮更多的潛力優勢,通過釋放好處和能量,帶動新一輪的增長。這時既需要理論上的創新,也需要實踐中的探索,並可以有效地發揮各類城市的作用。因此,在這裏,現代化既是目標,也是挑戰,更是過程。因此提出城市的現代治理體系,就是爲所有的城市實踐者和探索者提供挑戰和改革的空間,爲他們的實踐創造條件,最終實現中國城市治理現代化的新模式。 


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