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未來的城市形態與規劃理念
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信息來源:《學術前沿》  2020-03-27

  城市规划在城市發展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,从中华文明进程宏阔背景上考察城市规划演进的大历史可以发现,中国城市规划的一个重要特征就是从属于國家治理体系,是保障國家治理能力的关键,关系到國家的长治久安。

  2017年2月23—24日,习近平总书记在北京考察时要求,“立足提高治理能力抓好城市规划建设”。2018年11月6日,习近平总书记在上海考察时强调,“城市治理是國家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。将城市规划与提高城市治理能力联系起来,作为國家治理体系和治理能力现代化的重要内容,实际上提出了面向城市治理的城市规划这个时代命题。

  着眼于都市社会、未来城市、城市治理能力三大趋势或要求,城市规划工作要因势利导,与时俱进,在深化和细化國家规划机制和体系的过程中,明确工作思路和重点,改进规划观念技术与方法,自觉开展城市规划的中国话语、中国学术、中国知识体系建设。

  中國城市規劃的時代特征

  未來中國城市規劃受到三個基礎性界定,即都市社會、未來城市、城市治理能力。

  1980-2050年的70年間,中國將完成城鎮化的起飛、快速成長和成熟過程,當前正處于城鎮化進程的分水嶺上。有效應對城鎮化後半程複雜的城市社會問題,這是未來中國城市規劃的基本任務。

  中國未來城市研究與實踐方興未艾。廣義的城市規劃,要面向中國與世界的科技、文化、政治、經濟演化圖景進行綜合研判,對中國未來城市的空間形態與規劃、建設、管理、運維等關鍵問題進行持續的研究,爲自覺適應和調控未來城市的行動提供戰略方向和行動路線圖,引領城市與人類發展走向可持續的未來。

  在提高城市治理能力、推进國家治理体系和治理能力现代化的时代背景上,重新审视城市规划,可以对城市规划的作用及其未来发展获得新的认知。

  未來中國城市規劃健康發展的建議

  深化和细化國家规划机制和体系。建立並完善規劃體系及其機制,將是一個較爲長期的實踐過程,需要結合生態文明建設、高質量發展、人民美好生活等時代要求,進一步深化和細化規劃機制和體系問題。

  改革完善城市規劃。需要在深化和细化國家规划体制和体系的过程中进行整体谋划,改革完善城市规划,进而有效应对都市社会的社会治理、未来城市中技术文化生态的交融问题,切实提高城市治理的系统性、综合性、公平性、包容性。

  建立城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系。中國城市規劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實踐,具有鮮明的中國特色。中國學者不僅關注空間正義角度的空間生産問題,更關注空間共享角度的空間占有、使用、消費角度問題。

  城市規劃與中華文明

  中华文明进程是人类史上最宏大最持久的实践,从中华文明进程宏阔背景上考察城市规划演进的大历史可以发现,中国城市规划的一个重要特征就是从属于國家治理体系,是保障國家治理能力的关键。

  通常,中国城市规划史分为古代(1840年鸦片战争以前)与近现代(自1840年至今)两大部分,其中,近现代又分为近代(1840~1949年)、现代(自1949年至今)。如果将中国城市及其规划与中华文明史结合起来,则可以在文明史进程中深刻认识不同时代的城市规划的特色、表现及其影响。参照中华文明分期,以多民族统一國家形成发展进程中城市的作用及其规划要求为标准,现将中国城市规划的形成与发展划分为古国、王国、帝国前期、帝国中期、帝国后期、近现代六个时期。

  整个中国城市规划史历时约10000年,大致以公元前2500年为界,分为前后两大段,前段古国时期约5500年,这是早期城市与城市规划起源;后段为王国时期以来约4500年,这是中国城市规划发展阶段,其中王国时期约1700年,此后是约2800年的统一的多民族國家形成发展时期,包括帝国时期990年、帝国中期587年、帝国后期933年,以及已经历了180年的中华民族伟大复兴的近现代。尽管每个时期的时间跨度不一,从500多年到5000多年,但是都有一个共同的特征,即每个阶段社会发展都经历了从大乱到大治(从动乱或战乱到统一或大治)的过程,空间上國家发展亦由弱而强,由小而大,经过一次又一次由乱而治的循环演进,中国不断走向统一的多民族國家。相应地,城市规划知识积累与进步也呈现出运动、变化、转变和发展的时代特征。

  中華文明演進強烈的時代節奏感,在中國城市及其規劃上有著顯著的反映。一部完整的中國城市規劃史,不僅是中華文明演進、興起和複興的重要組成部分,而且成爲世界上最爲壯觀、一脈相承的文明的集中體現。實現中華民族偉大複興,首先要複興中國城市規劃,一方面,參照中國傳統城市和近代城市規劃發展的輝煌成就,傳承一定時代在世界範圍內堪稱高水平的規劃和建設成就;另一方面,結合當下人民對美好生活的向往實際,面向未來城市社會發展,創造新時代的輝煌,賦予中國城市鮮明的政治性與規劃性傳統以新的時代的活力。

  中國城市規劃的時代特征

  隨著中國從封閉走向開放,中國曆史越來越融入世界曆史進程,近現代社會發展明顯受到世界影響,城市規劃呈現出新的特征,現代城市規劃學科形成。與此前中國社會相比,未來中國城市規劃受到三個基礎性界定,即都市社會、未來城市、城市治理能力。

  “都市社會”來臨。工業革命以來,伴隨著資本主義工業化的全球性擴展,世界城鄉人口格局發生在根本性轉變。世界城鎮化不僅帶來了城市數目增多、城市人口、用地規模擴大,同時也帶了前所未有的城市空間消費與需求,對人類社會發展帶來重要影響。1970年代,法國學者勒菲弗爾在《都市革命》提出我們正在進入一個新的社會,那就是“都市社會”。這個社會最顯著的特征是城市在社會生産與生活中占據非常重要的地位,這個社會的形成和我們以往生活和生産的發展變化有關系,可以從經濟、階級等視角來分析,但是這個社會更需要我們以一種新的視角來看待,這個視角就是空間視野。

  1980年代改革开放以来,中国经济社会发展走上快车道,大规模快速城镇化随之启动。1980~2018年,中国常住人口城镇化率由19.39%提高到59.58%,城市特别是大城市、特大城市在社会经济发展中的地位也不断提升,已成为國家治理和现代化建设的首要环节,提升综合国力、参与全球竞争的重要场所,以及体制改革和转型发展的重要引擎。2006年国务院发布《國家中长期科学和技术发展规划纲要(2006~2020年)》,“城镇化与城市發展”是十个重点领域及优先主题之一。2014年《國家新型城镇化规划(2014~2020年)》认为,城镇化是现代化的必由之路,是保持经济持续健康发展的强大引擎,是加快产业结构转型升级的重要抓手,是解决农业农村农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是促进社会全面进步的必然要求。

  總體看來,1980~2050年的70年間,中國將完成城鎮化的起飛、快速成長和成熟過程,當前正處于城鎮化進程的分水嶺上。有效應對城鎮化後半程複雜的城市社會問題,這是未來中國城市規劃的基本任務。

  走向“未來城市”。城市是人類文明的結晶,凝聚了人類科技、文化、政治、經濟等要素,是人類物質與精神成就的最高體現。未來城市是生産生活生態空間相宜、自然經濟社會人文相融的複合人居系統,是物質空間、虛擬空間和社會空間的融合,未來城市規劃設計需要順應、包容、引導智能網聯汽車、5G、能源等技術進步,塑造更加高效、低碳、環境友好的生産生活方式,推動城市形態向著更加宜居、生態的方向演進。廣義的城市規劃,要面向中國與世界的科技、文化、政治、經濟演化圖景進行綜合研判,對中國未來城市的空間形態與規劃、建設、管理、運維等關鍵問題進行持續的研究,爲自覺適應和調控未來城市的行動提供戰略方向和行動路線圖,引領城市與人類發展走向可持續的未來。

  提高城市治理能力。中国特色社会主义制度下的城镇化与城市發展直接关系國家治理。2019年10月31日,党的第十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进國家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,从中国特色社会主义制度建设与國家治理的角度,就治理体系中的中心城市發展、城乡融合、空间规划等提出指导意见。第一,发挥中心城市和城市群在“优化政府组织结构”中的关键作用。“优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力,实行扁平化管理,形成高效率组织体系。”第二,发挥城乡融合与区域协调在“加快完善社会主义市场经济体制”方面的作用。“实施乡村振兴战略,完善农业农村优先发展和保障國家粮食安全的制度政策,健全城乡融合发展体制机制。构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。”第三,加快国土空间规划、土地用途管控、主体功能区等制度建设。“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度,统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,完善主体功能区制度。”

  城市规划建设与城市治理能力问题息息相关。2017年2月23~24日,习近平总书记在北京考察时要求,“立足提高治理能力抓好城市规划建设”。2018年11月6日,习近平总书记在上海考察时强调,“城市治理是國家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。将城市规划与提高城市治理能力联系起来,作为國家治理体系和治理能力现代化的重要内容,实际上提出了面向城市治理的城市规划这个时代命题。在提高城市治理能力、推进國家治理体系和治理能力现代化的时代背景上,重新审视城市规划,可以对城市规划的作用及其未来发展获得新的认知。

  未來中國城市規劃健康發展的建議

  着眼于都市社会、未来城市、城市治理能力三大趋势或要求,城市规划工作要因势利导,与时俱进,在深化和细化國家规划机制和体系的过程中,明确工作思路和重点,改进规划观念技术与方法,自觉开展城市规划的中国话语、中国学术、中国知识体系建设。

  深化和细化國家规划机制和体系。规划体系是社会主义制度文明的组成部分。近年来,党中央、国务院先后作出了《关于统一规划体系更好发挥國家发展规划战略导向作用的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,指明了规划体系改革的方向。但是对城市规划与國家发展规划、全国国土空间规划的关系,尚需予以明确。

  城市规划与发展规划、(国土)空间规划都具有“规划”属性,且密切相关,但是它们都有各自的关注对象和重点,并不能简单涵盖与替代。建立並完善規劃體系及其機制,將是一個較爲長期的實踐過程,需要結合生態文明建設、高質量發展、人民美好生活等時代要求,進一步深化和細化規劃機制和體系問題。例如,2019年12月7日,吴良镛在中国城市百人论坛《人居高质量发展与城乡治理现代化》的主旨报告中提出,“坚持以人民为中心,以人居高质量发展为抓手,将经济社会发展、资源环境保护、城市规划建设管理等一系列重要工作拧成一股绳,为广大人民提供生产、生活、生态合理组织的有序空间与宜居环境,不断实现人民对美好生活的向往”。“在建设高质量人居环境的过程中,必然要涉及经济社会发展、环境资源保护、国土空间格局、城乡环境建设、地上地下空间利用等具体工作。这些工作需要进行专门的研究与落实,制定规划并监督实施。‘谁规划,谁实施’,不能以一个部门的工作完全替代其他部门的规划工作。”

  改革完善城市規劃。鉴于城市规划建设对于提高治理能力的重要引领作用,习近平总书记十分重视城市规划。2019年8月27日,他在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时的讲话指出:“规划是龙头,在城市建设中发挥着重要的引领作用,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳,规划上不作为,也是最大的失职;北京的城市总体规划实质上是首都城市规划,不仅关系到北京的城市發展,更关系到党和國家工作大局。”

  众所周知,当前我国城镇化与城市發展正处在一个十分关键的阶段,快速城镇化过程中积累了许多突出的矛盾与问题。尽管这些问题不都是城市规划造成的,但是多与城市规划有关;尽管单纯的规划手段远不能解决这些问题,但是问题的解决离不开科学合理的城市规划。毋庸讳言,长期以来由于规划事权等种种原因,城市规划工作存在一系列薄弱环节,如规划服务于地方层面的经济社会发展与城市扩张需求,缺乏國家层面城市全面发展及其规划思考;对所规划的单个城市知之甚多,而对整个國家或当前的城市体系知之甚少;规划只针对规划区,而非行政区划全域;对建设地区关注较多,对非建设地区关注较少。解决这些问题,需要将其纳入國家规划体系,在深化和细化國家规划体制和体系的过程中进行整体谋划,改革完善城市规划,进而有效应对都市社会的社会治理、未来城市中技术文化生态的交融问题,切实提高城市治理的系统性、综合性、公平性、包容性。

  建立城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系。城市規劃,顧名思義,是對城市的規劃。對于中國城市及其規劃的基礎理論、學術重點等,中外學術界仍然存在顯著認知差異乃至沖突。例如,對于中國城市,現代西方主流學者如韋伯、施堅雅、哈森普魯格等普遍認爲,中國並沒有“自治共同體”意義上的城市,中國傳統城市與西方城市明顯不同。對于城市空間研究,西方學者多從“空間正義”角度探討空間的生産問題;對于中國特色社會主義制度下城市空間研究,中國學者不僅關注空間正義角度的空間生産問題,更關注空間共享角度的空間占有、使用、消費角度問題。

  強烈的實踐性是城市規劃學不同于其他學科的重要特征,中國城市規劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實踐,具有鮮明的中國特色。未來中國城市規劃的健康發展,需要進一步從人類文明的宏闊視野中,加強對中國城市規劃與發展規律的認知,用中國城市實踐升華中國城市規劃理論,逐步建立中國城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系。總結並發揚符合中國地理、中國曆史、中華文明特性的規劃理論,不僅是闡釋中國城市實踐的需要,而且可以在理論上爲未來中國城市規劃指明方向。

  (本研究得到了國家自然科学基金项目“基于规画理论的太行山前古代府县城市规划设计方法研究” 的资助, 项目批准号:51978361;王学荣、卢庆强、强乃社对本文亦有贡献)

  原文標題:《中國城市規劃的曆史與未來》(有刪節) 

  作者:清华大学建筑学院教授 武廷海 


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