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2020:以有效政策化解中國經濟風險挑戰
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信息來源:中國經濟新聞網  2020-02-06

  展望2020年,我國經濟運行的外部環境更加嚴峻複雜,全球經濟周期性下行與內需持續走弱碰頭,中長期供給沖擊與高質量發展攻堅碰頭,中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭,各類不確定性和風險挑戰有增無減,供需兩端疲軟態勢尚未有明顯改善迹象,經濟運行下行壓力依然較大。

  我國經濟發展的外部環境更加複雜

  2020年,貿易摩擦持續升級將繼續拖累全球經濟,政治問題經濟化將給全球經濟帶來更多不確定性,國際金融市場的脆弱性進一步增強,而主要經濟體的應對政策空間有限,我國經濟發展的外部環境更加複雜嚴峻。

  (一)貿易摩擦持續升級依然是拖累全球經濟放緩的最主要因素

  2019年以來,美國繼續高舉貿易保護主義大旗,與中國、日本、印度和歐盟等經濟體之間的貿易摩擦不斷升級,並且這種示範效應已經開始向日韓等非美經濟體擴散。貿易摩擦對主要經濟體制造業造成直接沖擊,多國制造業采購經理人指數(PMI)已跌破榮枯線。與此同時,制造業的收縮效應正逐步外溢到服務業。若貿易緊張局勢繼續延續,2020年全球服務貿易將面臨下行風險,全球貨物貿易甚至會出現負增長。更加值得警惕的是,不斷加劇的貿易摩擦正在沖擊全球供應鏈,跨國企業爲了規避高關稅,正在加速調整全球生産布局,部分領域供應鏈受到阻隔甚至斷裂的風險增大。從中長期看,全球供應鏈重構對我國企業在國際市場中的位勢將産生重大影響。

  (二)國際金融市場的脆弱性進一步增強,而主要經濟體應對經濟下行的政策空間有限

  全球經濟不確定性上升加劇了金融市場動蕩。2019年,全球主要股市波動的頻率和幅度明顯加大,股票波動指數年內先後出現三次較大幅度上升。房地産市場、債券市場、外彙市場、金融衍生品市場也都出現大幅波動。資金大量湧向防禦性資産,長期國債收益率持續下降,並與短期利率出現倒挂,全球負利率債券已突破17萬億美元。隨著全球主要經濟體貨幣政策轉向寬松,利率中樞顯著下移,全球金融資産估值屢創新高,尤其是全球避險資産價格加速上漲,收益率持續下降,2020年防禦性資産的價格將維持高位運行,風險資産價格波動幅度和頻率將繼續加大,國際金融市場脆弱性進一步增加。一旦金融市場出現大跌或將導致再次發生金融危機或經濟危機,主要經濟體的應對政策空間將非常有限,且目前的全球治理體系也將很難實現主要經濟體之間的政策協調。

  (三)政治問題經濟化將給全球經濟帶來更多不確定性

  2020年是美国的大选之年,美国对华政策将成为各方讨论的焦点,尤其在全球民粹主义持续升温的背景下,经济问题政治化与政治问题经济化的趋势会更加明显,美国两党都会炮制出更多涉华议题并进行炒作,包括市场经济地位、发展中國家待遇、WTO改革、人民币汇率、金融安全、意识形态、人权、民族宗教等多个领域,美国对华经贸政策存在反复的可能性,而且用政治因素驱动摩擦事件将明显增多。同时,2020年也是英国的“脱欧”之年,英国、欧盟及全球经济都将受到直接或间接的影响和冲击,主要经济体之间的投资贸易关系也将发生改变,由此带来的一系列不确定性值得高度关注。中东紧张局势不断升温,各种冲突此起彼伏,将加剧国际原油及大宗商品市场的波动。

  國內經濟依然面臨較大下行壓力

  當前,我國經濟運行總體平穩,主要宏觀經濟指標保持在合理區間。但也要看到,受內外環境共同影響,長短期因素交互作用,全球經濟周期性下行與內需持續走弱碰頭,中長期供給沖擊與高質量發展攻堅碰頭,中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭,各類不確定性和風險挑戰有增無減,市場預期較爲脆弱,企業投資信心不足,供需兩端疲軟態勢尚未有明顯改善迹象,2020年我國經濟依然面臨較大下行壓力,不排除經濟增速降至潛在增速以下的風險。

  (一)全球經濟周期性下行和內需持續走弱碰頭

  2019年,全球經濟周期性下行態勢明顯,90%以上的經濟體增速同步回落,尤其是美國和歐元區的放緩態勢超出預期,全年增速回落至金融危機以來最低水平,這一態勢有望延續至今年。全球經濟同步下行將使我國外需進一步承壓,疊加中美經貿摩擦的影響,2020年我國出口負增長的可能性不斷加大。與此同時,我國內需增長仍然乏力,消費和投資需求持續走弱。一方面,受居民收入增速放緩、家庭部門債務負擔持續加重等因素影響,居民消費支出意願不強,社會消費品零售總額增速延續緩慢下行態勢,近兩年年均下降1個百分點。如果剔除價格因素,2020年實際消費增速預計將下降至6%以下。另一方面,固定資産投資短期內難有明顯回升。受外需不足、預期不穩、訂單增長緩慢、盈利能力下降等因素影響,制造業企業投資意願難有明顯改觀。地方政府可用于項目建設的資金不足,加之項目儲備不足和土地、環境容量等制約,基礎設施投資回升空間仍然有限。受房地産調控政策趨嚴的滯後影響,房地産投資高位增長的態勢難以延續。

  (二)中長期供給沖擊與高質量發展攻堅碰頭

  中美经贸摩擦不断升级对我国经济的冲击不仅体现在需求端,也体现在供给端,并且对供给端的冲击更为持久与广泛。从调研情况看,以美国为主要市场的劳动密集型企业向东南亚國家转移的规模正在扩大,电子信息技术企业向我国台湾、韩国、日本回流的态势显现,并带动关联配套企业外移,加之美国将我国更多企业纳入出口管制实体清单,我国产业链不稳不强不安全的特征显现,我国产业链的脆弱性,尤其是关键核心技术受制于人的问题进一步暴露,产业升级的难度明显加大。与此同时,随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,环保、能源、土地、资源、杠杆、安全等约束不断强化,供给端短期内尚不能完全消化这些成本,产品附加值和利润率较低的企业生存空间不断收窄,加上“僵尸企业”退出进程缓慢,企业的破产清算、重组并购、注销退出,劳动力再就业以及其他生产要素的重新配置一定程度上还不够顺畅,要素市场化改革依然需要加快推进,结构调整阵痛持续显现,新旧动能转换速度有所放缓。国务院发展研究中心的企业问卷调查显示,部分地区、部分行业、部分企业生产经营仍面临较多困难,企业销售利润率收窄,减员压力有所增加,“融资难”问题尚未明显缓解,部分企业“杠杆率”仍然偏高,加上中美经贸摩擦的持续冲击,企业对未来发展前景的预期尚未明显改善。

  (三)中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭

  經過一年的談判,中美經貿磋商已取得階段性進展。但必須認識到,美對我戰略遏制和加大施壓力度的態勢不會改變,中美經貿摩擦長期化、複雜化、擴大化的態勢不會改變,即便中美達成階段性協議,但未來相當長時間,打打談談或打打停停將是一種常態。除了對我國出口、科技、産業鏈造成直接沖擊以外,中美經貿摩擦還可能進一步向金融、文化、制度、意識形態等深層次多領域擴散,依然是幹擾我國經濟運行和市場預期的外部最大不確定因素。與此同時,國內經濟運行中長期積累的風險尚未消除,甚至部分領域風險還在加速暴露。中小金融機構經營壓力增大,不良貸款余額反彈,加大了金融系統的脆弱性。金融資源持續向房地産領域過度集聚,居民部門杠杆率持續上升,房地産市場風險繼續積累。豬肉價格高企擾動通脹預期。今年豬肉供給仍有較大缺口,初步估計要到下半年才會有所緩解。部分地方基層財政困難凸顯,保工資、保運轉、保基本民生的矛盾突出,部分地方到期償債壓力較大,地方政府隱性債務風險有可能向金融體系轉移。

  總體看,隨著宏觀政策逆周期調節效應進一步顯現,今年投資、消費增速降幅有望收窄,出口增速有望與2019年持平,供給側結構性改革的深化也將增強經濟增長的內生動力,但全球經濟周期性下行與內需持續走弱碰頭,中長期供給沖擊與高質量發展攻堅碰頭,中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭,今年各種風險挑戰更多更大,我國經濟下行壓力持續增大。從增速看,今年經濟增速會略低于2019年,預計在6%左右。從就業看,目前企業用工情況總體穩定,50.7%的受訪企業表示用工數量較以往沒有明顯變化,36.2%的受訪企業表示用工數量有所增加,考慮到中美經貿摩擦升級和經濟下行壓力加大影響,失業率存在小幅上升的可能,預計今年城鎮調查失業率在5.5%左右。從物價看,近期CPI波動主要是豬肉價格波動帶來的,剔除食品和能源以後的核心CPI漲幅溫和,考慮到今年豬肉價格同比漲幅會較2019年有所回落,今年新漲價因素很難超過2019年,疊加翹尾因素後,CPI漲幅有望控制在3.0%左右。從國際收支看,預計今年出口增速與2019年大體持平,同時進口增速有望由負轉正,經常賬戶順差將進一步收窄,國際收支大體平衡。

  經濟工作思路及政策重點

  當前的宏觀調控面臨國際與國內、總量與結構、供給與需求的多重制約。我們要從長期大勢把握當前走勢,更加注重長短結合,更加注重供需平衡,更加注重內外統籌,保持戰略定力,堅持以經濟建設爲中心,堅持穩中求進工作總基調,牢牢把握結構性體制性矛盾大于周期性因素的總體特征,抓住主要矛盾,堅持深化供給側結構性改革,鞏固“三去一降一補”成果,增強微觀主體活力,提升産業鏈水平,暢通國民經濟循環,同時把逆周期調節宏觀政策放在更加突出位置,頂住下行壓力,爲經濟平穩運行、供給側結構性改革順利推進和推動高質量發展創造良好環境,努力實現“十三五”規劃確定的目標,確保完成全面建成小康社會的任務。

  (一)圍繞“穩、擴、調”三結合思路,確保積極財政政策精准發力

  今年要繼續堅持實施積極的財政政策,圍繞“穩、擴、調”三結合思路,明確重點、主攻要點、精准發力。2019年我國實施了更大規模減稅降費,全年預計減稅降費超過2萬億元,對改善企業盈利和提振市場信心成效顯著。與此同時,這一政策也造成一定財政壓力,部分地方政府收支平衡困難加大。因此,2020年我國不具備開展新的大規模減稅空間,而應進一步完善減稅政策細節措施,著力解決政策實施中少數行業減負不明顯、減稅降費紅利傳導不暢等問題,鞏固減稅降費成果,等待稅基擴大,發揮減稅降費促進投資和消費的作用。同時,可適當提高赤字率和擴大地方政府專項債規模,充分發揮資金撬動作用,保持總需求穩定增長。

  建议将2020年赤字率调高至3.0%,并将新增赤字规模主要用于弥补减税降费带来的预算收支缺口、保障基层财政正常运行。这样的安排,有利于强化宏观政策逆周期调节,有利于向外界释放加大积极财政政策力度的信号,进一步引导企业预期,增强市场信心。如果今年经济下行压力进一步加大或不可预期的负面因素持续增多,必要时可将赤字率提高到略高于3%。此外,应继续调整支出结构,突出财政支出支持重点,在足额保障“三保”等刚性支出基础上,将财政资金更多用于创造新经济增长点的领域,包括5G网络等新型基础设施建设,城市老旧小区改造,以及包括沿江高铁、烟大隧道、琼州海峡隧道等重大项目建设在内的跨区域重大基础设施建设,为开启全面建设社会主义现代化國家打基础。

  (二)貨幣政策要提高逆周期調節效力

  今年穩健的貨幣政策要保持松緊適度,強化逆周期調節力度,保持廣義貨幣(M2)增速和社會融資規模增速與名義GDP增速相匹配,保持流動性合理充裕,下大力氣疏通貨幣政策傳導機制,加大對實體經濟特別是中小微、民營企業的融資支持,增加對制造業中長期貸款的支持。這樣的安排既能體現貨幣政策的連續性,也能體現逆周期調節的取向,更有利于引導預期。與此同時,在經濟下行壓力不斷加大的背景下,要增強對宏觀杠杆率短期反彈的容忍度,將重點放到優化杠杆結構,加快處置傳染性強、危害性大的杠杆風險。同時,強化宏觀審慎政策與貨幣政策的協調配合,重點是推動銀行特別是中小銀行多渠道補充資本金,通過兼並重組、地方救助等多種方式化解中小銀行風險,爲我國經濟的健康運行保障穩定的金融環境。

  (三)保持戰略定力鞏固“三去一降一補”成果

  深化供给侧结构性改革,既要坚持既定方向,丰富政策内涵,又要根据经济发展的最新变化,增强政策的针对性和有效性,更多用市场化、法治化的方法,巩固“三去一降一补”成果。去产能方面,坚持用市场化、法治化手段推动钢铁、煤炭、煤电行业化解过剩产能,加快建立“僵尸企业”有效退出的体制机制,强化产能置换指标交易等市场化手段,鼓励先进企业重组并淘汰落后产能,释放各类存量要素资源;去库存方面,把增加土地的有效供应放在更加突出位置,推进租购并举住房制度建设,促进房地产市场平稳健康发展,持续加大去库存力度,加快化解非住宅商品房库存和房地产市场风险;去杠杆方面,把提高企业营业收入和盈利能力放在更加突出的位置,积极引导企业更加重视分母增速高于分子增速以实现可持续去杠杆;降成本方面,持续贯彻落实國家减税降费政策,进一步推进“放管服”改革,切实降低全社会各类营商成本,包括企业用能、物流、社保等成本;补短板方面,瞄准经济社会发展关键短板,加大生态环保、农业农村、社会民生等领域补短板力度。在下一步的去产能、去杠杆、严监管、强环保工作中,应减少行政手段的干预,严格执行质量、环保、安全、风控等标准,让市场机制发挥作用,通过市场竞争淘汰落后产能,防止行政干预带来新的供求失衡,影响下游产业的竞争力。

  (四)通過強化競爭政策基礎性地位增強微觀主體活力

  聚焦實體企業和中小企業面臨的突出問題,以進一步強化確立競爭政策的基礎性地位爲主線,從體制、法律、政策等方面多管齊下,重點在産權保護、依法執政、公平競爭等關鍵領域有所突破,加快穩定市場預期,增強企業信心,增強微觀主體活力。

  認真貫徹落實中共中央、國務院《關于完善産權保護制度依法保護産權的意見》,及時修訂憲法、物權法、知識産權保護法中對不同産權的差異化描述,加強政策的法治化,規範政府行爲,強化各級政府的契約精神和對市場的敬畏意識,減少監管政策對企業利益的不合理侵犯,杜絕因政府換屆造成的違約、毀約現象。加快梳理相關法律法規,對涉及市場主體經濟活動的規章、規範性文件和其他政策措施開展公平競爭審查,及時修訂與競爭政策相抵觸的條文,向社會公布詳細的工作計劃,並定期公布審查結果。

  加快落實十九大精神,加快實現對國有企業以“管企業”爲主向以“管資本”爲主的轉變。以公平競爭審查制度爲基礎確立“競爭中立”原則,確保政府的行爲不給任何實際的或潛在的市場參與者尤其是國企帶來任何“不當的競爭優勢”而破壞市場競爭,在稅收征管、財政補貼、研發創新、人才管理、行業監管、政府采購等方面給予不同所有制企業以同等待遇,以減少對競爭環境的扭曲和破壞。

  推进具有垄断势力的国有企业所在行业的体制改革,逐步放开军工、电力、民航、电信、石油、供销、农垦、铁路等行业的准入限制,打破准入壁垒,允许民间和境外资本进入,并确保国有企业不利用國家的权力强化自己的竞争优势。完善改革的支撑配套条件,提高社会各界对改革方案制定的参与度,凝聚改革共识,让更多的人参与改革、推动改革。只有微观主体有活力,宏观经济增长才有动力,國家发展才有竞争力。

  (五)以夯實産業基礎能力爲根本提升我國産業鏈水平

  要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢,以夯實産業基礎能力爲根本,以自主可控、安全高效爲目標,以企業和企業家爲主體,以政策協同爲保障,堅持應用牽引、問題導向,堅持政府引導和市場機制相結合,堅持獨立自主和開放合作相促進,推動科研資源和力量的整合,集中優勢力量突破“卡脖子”技術,解決跨行業、跨領域的關鍵共性技術問題,提高關鍵設備和基礎軟件的自主研發生産能力,補齊我國産業鏈短板,著力解決我國産業鏈不穩不強不安全問題。積極采取措施,穩住跨國公司和高新技術企業的總部和研發、設計等關鍵環節,穩住關系産業鏈安全的核心企業,支持上下遊企業加強産業協同和技術合作攻關,增強産業鏈韌性,提升産業鏈水平,在開放合作中形成更強創新力、更高附加值的産業鏈。健全職業技術教育體系,提高職工的專業技術能力和業務素質,發揮企業家精神和工匠精神,培育一批“專精特新”中小企業,提升産品質量。

  (六)以完善要素市場化配置機制爲重點暢通國民經濟循環

  國民經濟的運行是通過各具體環節的運行流轉來實現的。如果各環節處處“摩擦”“梗阻”,國民經濟循環就會受阻,政策傳導機制不暢,經濟狀況就會惡化。要打通梗阻,重點是要加快完善要素市場化配置機制,暢通貨幣政策和減稅降費政策傳導機制,促進要素自由流動,實現資源的優化配置,提升宏觀政策的逆周期調節效力。以深化戶籍制度改革爲突破口,以完善勞動就業法律制度爲抓手,深化勞動力市場改革,打破城鄉、地域、行業分割和身份、性別歧視,積極順應新産業和新用工形式的發展,使有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化,實現勞動力在城鄉之間自由流動。深化金融體制改革和利率市場化改革,把爲實體經濟服務作爲出發點和落腳點,全面提升金融服務能力和水平;健全金融監管體系,加快相關法律法規建設,完善金融機構法人治理結構;加強宏觀審慎管理制度建設,加強功能監管和行爲監管,守住不發生系統性金融風險的底線。逐步改變供給主體單一、土地市場不統一、用地結構不盡合理的格局,嚴格用途管制和用地規劃管理,完善農村集體經營性建設用地權能,加快建設城鄉統一的建設用地市場,實現農村集體經營性建設用地與城市建設用地同等入市、同權同價。堅持需求導向和企業主體,深化技術市場改革,強化技術轉移和成果轉化法律法規和政策保障,加強人才培養體系和公共服務平台建設,創新技術成果確權、流通、增值與退出機制,形成有利于技術轉移和成果轉化的新機制、新模式和新業態,加快形成全國技術市場服務網絡。

  (七)進一步擴大開放

  以進一步擴大對外開放倒逼國內深化改革,加大對自貿試驗區和自由貿易港改革探索授權,在醫療衛生、教育、電信等領域加大開放的先行先試力度。加快解決金融等服務業領域“大門開了、小門不開”問題。進一步自主降低關稅水平,努力消除非關稅貿易壁壘,大幅削減進口環節制度性成本。以參與更高水平多邊貿易協定對沖中美經貿摩擦影響,加快推進RCEP談判進程,爭取年內取得實質性進展。加快做好加入CPTPP談判的可行性研究和前期准備,有效制衡美對我經貿施壓。以高水平對外開放營造更有吸引力的外商投資環境,壓縮外商投資負面清單條目。

  (陳昌盛:國務院發展研究中心宏觀經濟研究部部長、研究員;楊光普:國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副研究員)


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