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構築“智庫防疫鏈”的國際經驗
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信息來源:中國政策研究網  2020-03-11

  智库在欧美國家的重大疫情防控中扮演着重要角色。在面对潜在或已出现的疫情时,医学研究机构、公共卫生智库与大众媒体智库展开“科学研究—知识转化—方案形成”的协同服务,构筑起“智库防疫链”:医学研究机构位于防疫链的上游,专攻关于病毒特性和防疫技术的生物医学基础研究;公共卫生智库在基础研究成果的基础上展开社会系统分析,将生物医学知识转化为适用于公共卫生体系的政策知识;大众媒体智库则通过媒体机制整合疫情信息、医学发现、政策机制和群体诉求,加速政策方案的形成。智库服务重大疫情防控的国际经验对我国当前的新型冠状病毒肺炎防疫具有重要参考价值。 

  科學知識的“制造廠” 

  在欧美各国的流行病防疫链条中,医学研究机构处于知识生产的上游,专攻关于病毒特性和防疫技术的生物医学基础研究。基础研究的成果为公共卫生智库和大众媒体智库的政策知识生产提供了源头活水,是防疫政策制定的重要依据。例如,在此次新冠肺炎疫情出现后,各大流行病学研究机构迅速开启科研攻关。在加拿大等國家,尽管新冠肺炎疫情尚不突出,医院与医学研究机构已未雨绸缪开展研究。日前,由安大略省多家医院组成的研究团队向公共智库贺维研究院(C. D. Howe Institute)提交了一份关于在线医疗的论证报告,从医疗资源容量、交叉感染风险、患者隐私保护和医院收费制度等方面论证了在线医疗作为新型防疫路径的基础、优势及风险。通过贺维研究院的政策传播渠道,来自医学研究者的专业观点得以进入政策议程。 

  關于醫學研究機構在防疫體系中的角色,值得注意的是,生物醫學的研究發現並不是制定防疫政策的唯一標准,還需要借助公共衛生專家的加工轉化,以“政策知識”的形態進入決策者的視野。例如,科學研究發現新型冠狀病毒的潛伏期最長可達24日,此一發現是否意味著要對疑似患者采取長達24日的隔離,則並不是一個單純的科學問題。決策部門需要結合本國或特定地區的醫療衛生條件、經濟運行狀況和社會輿情做通盤考量,因地制宜地設定隔離時間及隔離形式,最終各國各地區防疫政策表現出差異性(如美國政策緊縮而日本政策寬松)。 

  政策知識的“加工廠” 

  作爲一種知識生産組織,公共衛生智庫所産出的“政策知識”是生物醫學基礎研究與公共衛生應用研究不斷交互的産物。國際知名的公共衛生智庫多爲頂尖研究機構,與醫學實驗室、社會智庫和公共衛生部門保持著密切聯系,其類型主要有三種:一是高校智庫,如美國約翰霍普金斯大學布隆博格公共衛生學院、英國劍橋大學健康服務研究中心;二是專業型公共衛生智庫,如日本醫療政策研究院;三是綜合性智庫中的公共衛生部門,如美國蘭德公司和英國亞當斯密研究所中的衛生事業研究部。 

  公共卫生智库通过生产传播政策知识以服务國家疫情防控,其主要机制是开展委托研究、提供数据服务和发布论证报告。以日本医疗政策研究院为例,该研究院的人员构成中包含临床医护专家、医学研究人员、公共卫生专家和政府官员,多样化的人员背景使智库得以广泛凝聚并整合生物医学知识与社会系统知识。研究院的工作重点是面向临床医护人员、医学研究人员、公共政策学者和政府部门组织圆桌论坛、讲座和工作坊,开展大规模公共健康问卷调查,通过媒体平台发声,从而为各领域专家提供观点激荡的平台,通过各方观点的整合产出能够在政策场域落地的对策建议。 

  除前述常规性工作外,公共卫生智库最具特色的工作机制是开展大规模传染病疫情的圆桌演习(tabletop exercise)。以约翰霍普金斯大学布隆博格公共卫生学院为例,2019年10月18日,该智库旗下的健康安全中心联合世界经济论坛和盖茨基金会在纽约举行了一场大规模传染病的圆桌演习,邀请了15位来自各国政府、国际组织、公共卫生机构、高校、医疗企业和交通旅游业的业界领袖参加。在三个半小时的圆桌演习中,15位背景、专长和诉求各异的参与者围绕主办方提前设计好的虚拟传染病疫情,共同探讨了一系列复杂且具有争议性的疫情防控问题,涉及各国的医疗体系、社会保障、经济政策和政治体制因素。最终,参与者们商讨了如何通过全球公私部门合作开展疫情防治并尽可能减少人员和经济损失,并达成了7条政策共识。 

  在扩大知识政策的传播影响力方面,欧美公共卫生智库已形成一套主动出击的机制。例如,在新冠肺炎疫情得到确认后,美国兰德公司第一时间在其网站贴出公告,推介该机构的三位公共卫生专家,并详细介绍了各位专家提供政策咨询的议题范围,鼓励媒体、政府和各界主动联系咨询。此后,上述专家密集接受了大量媒体采访,并有专家受邀参加国会众议院外交事务委员会的听证会,将智库声音带入國家政策议程。 

  政策方案的“催化器” 

  在面對重大傳染病疫情時,大衆媒體智庫在決策過程中往往扮演著更爲突出的角色。傳染病疫情的防控措施不同于常規性公共政策,因決策者時常被迫要在不同群體利益間做出取舍,因而是一種高利害的公共政策。在面臨重大疫情考驗時,理想的決策機制應當是及時、准確、果斷和透明的,因此既依賴于超乎尋常的快速決策機制,又要有充分的科學依據,還需整合不同群體的利益訴求,同時要保持較高的透明度。傳染病防疫決策的特點爲大衆媒體提供了用武之地,一些關鍵性的電視節目、報紙和自媒體平台主動發揮智庫職能,通過創造面向大衆的交流平台,推動疫情信息、醫學知識和社會輿情等信息流的交互整合,並實現專業意見和利益訴求的有效統整,加速政策方案的形成。 

  在欧美國家,常规公共政策制定需要经历“议程设定—方案形成—政策合法化”的过程,其中伴随着大量的调查研究、方案论证、公众咨询和议会辩论,往往耗时较长。而当面对重大传染病疫情时,留给决策部门的反应时间十分有限,需要依靠特定的智库机制加速政策方案的形成。在非典、埃博拉和新冠肺炎等重大疫情期间,一些传统媒体和主流自媒体平台承担起媒体智库职责,开展疫情防控专题访谈,邀请临床医护专家、医学研究人员、公共卫生专家、社会舆情专家和政府官员进行会谈,迅速实现疫情信息、医学知识和社会舆情的交互整合,为防疫决策提供精练有效的信息。 

  媒體智庫的另一項重要職能在于整合利益訴求、提升政策接受度。傳染病防疫政策是一種高利害的公共政策,涉及不同群體利益的取舍,對于決策者而言,如何把握取舍的分寸並維護社會公義始終是一項難題,例如:能夠在多大程度上實施疫區人員和物資的限制入境?對于確診和疑似患者應采取何種程度的隔離措施?對特定區域啓動特別管制應把握什麽樣的限度?以上既是政府的兩難也是公民的兩難,而大衆媒體則提供了一個公開透明的議事平台。現身于媒體的專家及其觀點往往既代表著專業意見,也反映了各群體利益訴求,不同群體代表在媒體上的充分發聲有助于實現多元利益的有效整合,因而最終制定出台的政策較易爲社會各界所接受。此外,由于多元利益代表得以通過媒體智庫平台進入決策機制,因而在政策進入執行階段後不會再以純粹反對派的心態行事,而會較爲積極地爲其所參與制定的政策進行宣傳、解讀和辯護。 

  最後,大衆媒體智庫有助于推動決策過程透明化,穩定民心民意。因重大傳染病疫情傳播範圍大、擴散速度快,極易引發社會民衆的恐慌情緒。對于民衆而言,大衆媒體是其了解疫情信息的關鍵渠道,而媒體智庫的重要作用在于將關于疫情的准確信息、傳染病防治的科學知識和不同群體所面臨的艱難處境擺上台面,爲決策者、社會大衆和輿論提供一個理性化的討論空間。這種決策過程透明化的努力有助于扭轉部分民衆單向度的思維方式,形成社會同理心和共情感,增強換位思考的能力,最終發揮穩定民心的重要作用。 

  (作者余晖系華南師範大學粵港澳大灣區教育發展高等研究院研究室主任、廣東教育學會粵港澳大灣區教育協同發展專業委員會秘書長) 


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